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La defensa jurídica del Estado

El Tribunal Constitucional no se esperaba una deslealtad [de la Generalitat] de tamaño calibre” (Emilio Sánchez Ulled, Fiscal del “9-N”, 10.2.17).

Emilio Sánchez Ulled en el juicio del 9N/La Vanguardia.

Emilio Sánchez Ulled en el juicio del 9N/La Vanguardia.

Es doctrina asentada que cuando en la sociedad se instala la discordia es menester acudir al Derecho para reconducir el caos al orden (Kant). Los hombres disponen de preceptos, de mandatos, para restablecer el  pacto social, la paz. En efecto, el Estado español cuenta con  instituciones jurídicas, sean administrativas, judiciales o legislativas, para restaurar el orden perturbado.

Todo lo anterior viene a cuento del grave problema que, para la convivencia común, los españoles tenemos planteado por los desafueros y dislates de los separatistas catalanes que, contra viento y marea, han puesto proa a la secesión de Cataluña. ¿Qué hacer?

La respuesta es variada. Hay quien defiende que el problema es político y, por tanto, la solución es también política. Hay quien confía en la respuesta jurídica, en la que el juez adquiere un gran protagonismo. Y otros consideran que la solución es una combinación de instrumentos políticos y jurídicos.

En las conversaciones de la calle, y en las tertulias que se celebran en los estudios de Radio y TV, es frecuente la pregunta qué puede hacer el Gobierno, pues a él atañe, según la Constitución (CE), responder al reto por tener encomendado el cuidado y defensa del Estado.

Cuando se afirma que el problema debe solucionarse políticamente se apunta principalmente al diálogo. Pero, si fracasa, ¿de qué armas jurídicas dispone el Estado para preservar su integridad? Ello nos adentra en el terreno técnico y, por tanto, menos conocido y debatido.

Debemos anticipar que el reproche penal al secesionismo se caracteriza por su debilidad e insuficiencia. El Código penal de la Democracia (1995) es, en efecto, un texto buenista, informado por profesores universitarios, ineficaz para alcanzar un satisfactorio grado disuasorio. Y segunda característica, la defensa jurídica del Estado puede llegar tan lejos como se quiera. Todo depende de la voluntad del gobernante y de la gravedad de los hechos determinantes.

La defensa jurídica del Estado se puede someter en el Derecho español al esquema que sigue, y que requiere, necesariamente, ser expuesto aquí en esbozo.

En el supuesto de desmembramiento del Estado o de transgresión al ordenamiento jurídico que constituya secesión, la respuesta jurídica puede encontrarse tanto en   la legislación ordinaria como en la constitucional.

En la primera, el Estado puede acudir a la vía contencioso-administrativa, valiéndose de la Abogacía del Estado, para anular actos y/o reglamentos de la Administración separatista que infrinjan la CE o las Leyes. Un primer peldaño, caso de normalidad, aconsejaría aplicar la Ley 4/2015, de Seguridad Ciudadana. En un segundo nivel se puede acudir a la vía gubernativa extraordinaria y declarar, según proceda, alguno de los estados de alarma, excepción o sitio (Ley Orgánica 4/1981) o utilizar las atribuciones al alcance del Gobierno en la gestión de crisis como esta territorial, a lo que le autoriza la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional, interesantísima norma cuya aprobación ha despertado el recelo de los separatistas, que se ven retratados en su texto.

Todavía con la legislación ordinaria, el Gobierno puede iniciar, por medio del Ministerio Fiscal, la vía criminal, y pretender la aplicación del Código Penal a través de las figuras delictivas de rebelión (Arts. 472 y 479; éste último autoriza al uso de la fuerza), sedición (Art. 544), usurpación de funciones (Art. 506), prevaricación (Art. 404) o malversación de caudales públicos (arts. 432-435). Rebelión y sedición requieren que los sujetos se alcen con violencia, pública y tumultuariamente, o mediante intimidación.

Quedan por exponer someramente las medidas contempladas en la CE, las más inconcretas y polémicas por contemplar casos verdaderamente excepcionales. Estoy seguro que los constituyentes, cuando las aprobaron, nunca pensaron que se aplicarían. Está el artículo 8 CE  -la última “ratio” del Estado- que confía a las Fuerzas Armadas la defensa del ordenamiento constitucional y la integridad territorial de España, bajo las órdenes del Gobierno de la Nación.

No obstante, el precepto que atrae sobremanera la atención es el artículo 155 CE, que traslada del constitucionalismo alemán la llamada “coerción federal” para el supuesto de que “una Comunidad Autónoma no cumpliere sus obligaciones […] o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España […]”.

Este precepto es una especie de “norma en blanco”. Contiene conceptos jurídicos indeterminados (verbigratia: ¿qué son “medidas necesarias”?) y falta jurisprudencia constitucional, al no haberse aplicado hasta hoy. Es discutible que la citada norma autorice la suspensión global del autogobierno. Más aceptado es que el Gobierno pueda intervenir sectores concretos de la Administración rebelde y/o los someta a su competencia. El resultado es el mismo: si se interviene la Administración sediciosa se está suspendiendo su autonomía, al menos parcialmente.

Sólo disponemos de un único precedente histórico. La 2ª República suspendió por Ley de 3.1.1935 el Estatuto de Autonomía de Cataluña, y el Tribunal de Garantías Constitucionales la declaró inconstitucional (sentencia de 5.3.36).

¿Repetiremos la Historia?  

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Autor del artículo: José Torné-Dombidau Jiménez

Presidente y socio fundador del Foro para la Concordia Civil. Profesor Titular de Derecho Administrativo por la Universidad de Granada.

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